2000年10月25日南京電視臺演播中心工程發生了因屋蓋模板支架失衡而整體倒塌的重大質量安全事故，2001年5月25日南京法院作了公開宣判，涉案的監理工程師被判5年徒刑，此事在監理界引發軒然大波。為此《建設監理》以“監理是否應承擔現場安全管理責任”為題展開討論。學習、思考之后，我們有必要反思一下監理人員在工程施工中究竟應該承擔什么樣的質量責任？
    眾所周知，監理人員的權利與責任是相輔相成的。它主要有兩個來源，一個是業主的授權委托，授權委托的責任反映在《監理委托合同》中；一個是國家和政府部門的法律法規，主要指《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）和《建設工程質量管理條例》以及《建設工程監理規范》等。首先從商品交易買賣雙方來分析一下監理的質量責任。業主作為出資購買合格（或優良）建筑產品者，他要求購買的實際上也是一種商品，只要他不刻意要求設計、施工單位降低商品（建筑工程）的質量等級（就像消費者自己要求購買質次價低的商品不受保護一樣），他就不應該承擔工程質量責任，如果要讓他為買家的產品質量負責就是個大笑話了。而監理的權利是從業主那里派生出來的，他的最大責任是來源于業主的全部責任。因此從法理上講，監理并不需要承擔工程質量的直接責任。那么監理受業主的委托，究竟要承擔什么樣的質量責任呢？業主通常只知道籌集資金，購買功能、內在質量符合要求的建筑產品，他對工程的要求也主要反映在工期、質量、造價上。作為消費者，毫無疑問，業主對自己購買的建筑物的諸多要素有知情權、認可權，他也需要承擔資金撥付和協調的義務，在與經驗豐富、專業化程度很高的承包單位的對局中，業主只有聘請懂得專業技術、精于合同管理和經濟知識比較豐富的監理工程師來實現他的知情權、認可權和協調義務，才能順利實現合同工程的目標。在施工過程中，通過監理對各個工序（含施工方案）、各種材料質量的逐一認可，漸進實現工程合同的質量目標。也就是說，一旦建設工程的某個方面質量不符合合同要求，業主有權拒絕撥付該部分甚至全部的工程款。由此可見，監理的質量責任實際上就是代表業主對工程質量的監督、控制、認可責任，也是質量控制的技術服務責任，這種責任是一種間接而不是直接責任。這一點正如《建筑法》和《監理規范》中所規定的。工程建設監理的內容之一是質量控制，質量控制的目的是通過監理工程師謹慎而勤奮的工作，力求在計劃的質量目標內實現建設項目。他對實現質量目標是“力求”，而不是“保證”。任何監理人員將不是也不能成為任何承包商工程的承保人和保證人。
    因此許多人認為監理是工程質量的最后一道屏障是不準確的。畢竟工程質量是干出來的，而不是監理出來的。盡管如此，建立在業主權利委托基礎上的監理質量責任的風險越來越大，一是部分行為不規范的業主推卸責任的傾向越加明顯；二是大量轉移的農村剩余勞動力充斥施工一線，建筑隊伍的整體素質下滑；三是質量監督機構已不再承擔質量驗評職責，客觀上也加重了監理的責任。從法律角度講，監理承擔著比較重要的質量責任。建筑產品畢竟是巨大的社會財富，任何對社會財富的浪費都是違法的。我國《建筑法》和《質量管理條例》對監理的質量責任都有明確的規定，其中《建筑法》對監理的責任是這樣規定的：第四章第三十五條“工程監理單位不按照委托監理合同的約定履行監理業務，對應當監督檢查的項目不檢查或不按規定檢查，給建設單位造成損失的應承擔相應的賠償責任。工程監理與承包單位串通，為承包單位謀取非法利益，給建設單位造成損失的應與承包單位承擔連帶賠償責任。”第七章第六十九條，明確工程監理單位與建設單位或施工企業串通，弄虛作假降低工程質量的法律責任。由此可見，《建筑法》對工程監理應承擔的質量責任是實事求是、客觀公正的，能夠與國際通行的做法接軌，簡而言之，就是監理單位決不能與建設、施工單位串通，人為降低工程質量等級，否則如出現嚴重的質量后果將受到法律的嚴懲。而與《建筑法》相配套的法規《建設工程質量管理條例》在第八章罰則上有關質量責任的處罰，并未能體現《建筑法》有關的質量界定原則。罰則第六十七條規定工程監理單位有下列行為之一的，責令改正，處50萬元以上100萬元以下的罰款——一）與建設單位或施工單位串通，弄虛作假，降低工程質量的。二）將不合格的建設工程、建筑材料、建筑構配件和設備按照合格簽字的。第一條處罰，我們認為比較合情合理。因為你主觀上故意降低工程質量等級，降低工程安全性、耐久性質量內涵，給工程的質量帶來了隱患，有違社會公德和職業道德。正如海關人員搞走私一樣是一種知法犯法的行為，應該加以嚴罰；但是第二條有意加重了監理的質量責任，把本該施工企業完全應該承擔的質量責任轉嫁了一部分給監理單位。因為只要事實上的施工單位偷工減料成功，無論監理人員盡了多少力，費了多少心，最終仍然要承擔單位破產命運的嚴重打擊（因為50萬-100萬正好相當于甲、乙級監理單位的注冊資金），這種治標不治本、只重結果而不問緣由的處罰，非常不利于我國監理事業的發展。正如海關緝私人員盡管盡心盡力把守國門，但狡猾的走私分子削尖腦袋總有偶爾得手的機會，不能因此就要追究海關人員的過失責任，這樣的處理只會助長了走私分子的囂張氣焰。相比較而言，《建設工程委托監理合同》標準文本里關于監理過失賠償責任界定的非常清楚，它規定的有償責任以監理費（扣除稅金）的最大值為限，按比例扣罰。應該說這一規定與《建筑法》基本相融。基于以上認識，我們強烈呼吁有關人員認真研究《建筑法》和《建設工程質量管理條例》的相符性，對《建設工程質量管理條例》中的監理責任和罰則加以修改，以便準確界定監理應承擔的法律責任，為我國建設監理事業的健康發展創造良好的法制環境。通過上述分析我們認為：
    （1）監理人員在工程監理中承擔的責任不是工程質量的直接責任，應該是工程質量的監管或控制責任。
    （2）監理人員只要不刻意與建設單位或施工單位串通、弄虛作假降低工程質量標準，他應當承擔的是一種過失責任，與主觀的降低質量標準的質量責任應區別對待。
    （3）完善有關監理的質量責任法規，推進監理事業的健康發展。
    （4）監理人的質量責任應在業主與監理人充分協商的基礎上，在委托監理合同中明確約定。界定監理人的質量責任依據不僅包括責任事故事實，更重要的應依據監理合同中約定的監理人的質量責任的邊界。
    （5）建議政府行政主管部門或專業協會組織業內專家建立“建設工程質量事故鑒定委員會”，依據法律和技術手段客觀公正地鑒定工程質量的責任者。
    （6）積極推行責任保險制度，在一定程度上減輕監理人的質量責任風險，轉移經濟風險。
    （7）防范建設單位不規范介入帶來的監理質量風險，提高監理人員自身法律意識、專業技能，對建設單位各種不規范介入現象堅決進行抵制。

 

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